存量資產盤活項目可行性研究報告項目可行性研究報告
存量資產盤活項目可行性研究報告項目可行性研究報告
2021年，國家“十四五”規劃綱要提出要“有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環”。2022年，資產盤活相關政策密集出臺，國有存量資產盤活、統籌存量和增量資產已成為各級政府國資優化的重要訴求和重點任務，并隱含著高質量發展階段地方投融資模式轉變的深層次邏輯。
存量資產盤活政策漸成體系，進入系統推進新階段
近年來，在國資國企改革和財政收支壓力推動下，盤活存量國有資產已成為國企提質增效和地方政府財政開源節流的重要手段。進入2022年，政策體系完善深化，各級政府盤活國有資產的積極性進一步提升。政策支持和需求牽引雙重作用下，國有存量資產盤活進入系統推進新階段：
1、政策支持：政策體系逐步深化完善
一是頂層設計出臺，配套政策支持強化。過往政策較為碎片化，未專門針對國資盤活出臺專項文件，推動多散落于發改、國資等部委層級，缺乏整體統籌。2022年以來政策層級提升、力度加大，從國務院到相關部委，多項重要政策出臺：5月，國務院辦公廳發布了《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（以下簡稱19號文），首次出臺了存量資產盤活的專項文件，強調要在“重點領域”、“重點區域”加快存量資產盤活，其中國央企要發揮帶頭表率作用，同時也支持民間資本和市場主體參與盤活工作。以此為綱領性文件，國家發改委、財政部、國資委、上交所等相關機構相應出臺系列配套文件（表1、表2），其中財政部2022年10月發布《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（以下簡稱124號文），對行政事業單位資產盤活進行了細化部署。
二是進一步厘清和擴大了國資盤活的覆蓋范圍。什么叫“國有存量資產”，官方文件并無確切定義。過往相關政策中，存量資產盤活往往聚焦于國有企業資產，重點是國資委牽頭的國企低效資產盤活和發改委牽頭的基礎設施領域盤活。本輪推動擴充了國有企業存量資產盤活的重點門類，19號文框定的資產盤活范圍，除基礎設施領域的存量資產外，還將目光轉向了綜合交通樞紐改造、工業企業退城進園等盤改結合的項目，國有企業開辦的酒店、餐飲和療養院等非主業資產，以及老舊廠房、文化體育館、閑置土地等；此外，除國企類資產外，將行政事業性國有資產也納入其中。財政部124號文中，要求行政事業單位要系統梳理資產使用情況，形成待盤活資產清單，逐項研究并有針對性地制定盤活方案。
三是實踐實操性和對地方政府的指導性明顯增強。19號文明確了國有資產盤活的“重點領域”、“重點區域”、“重點企業”、“盤活方式”等，提供了盤活存量資產可使用的各類政策工具，為下一步國有資產，尤其是國有企業資產盤活開展具體工作給予了頂層指導；124號文由財政牽頭，針對此前提及較少的行政事業單位國有資產大類，明確了“全面覆蓋”和“因地制宜”的基本原則，并提出了六大盤活方式和對各級財政部門、各部門及其所屬單位的推動要求及激勵約束機制。整體來看，兩大文件的工作流程、具體要求和機制保障都較明確，措施實、操作性強，便于各地政府結合實際對國家政策進行本地化和細化。
國有資產盤活政策支持體系進入深化完善階段
| 階段 | 系統性 | 覆蓋范圍 | 實操性 |
|---|---|---|---|
| 初步探索2022年之前 | 較為碎片化，未專門針對國資盤活出臺專項文件，推動多散落于發改、國資等部委層級，缺乏整體統籌。 | 聚焦于國有企業資產，重點是國資委牽頭的國企低效資產盤活和發改委牽頭的基礎設施領域盤活。 | 基礎設施類資產盤活細則較明確，如REITs、PPP模式細則。 |
| 系統深化進入2022年 | 政策層級提升、力度加大，從國務院到相關部委，多項重要政策出臺。 | 國有企業資產盤活重點門類擴充：基礎設施領域的存量資產（包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設施、生態環保、產業園區、倉儲物流、旅游、新型基礎設施等）+綜合交通樞紐改造、工業企業退城進園等盤改結合的項目+老舊廠房、文化體育館、閑置土地以及國有企業開辦的酒店、餐飲和療養院等非主業資產；納入行政事業單位國有資產：包括行政事業單位貨幣形式資產，以及低效運轉、閑置的房屋、土地、車輛、辦公設備家具、大型儀器、軟件等資產。 | 實踐實操性和對地方政府的指導性明顯增強：19號文和124號文分別為中央各部委及各地方政府盤活國企存量資產和行政事業單位資產的綱領性文件。 |
2022年5月以來國家各部委密集出臺政策推動資產盤活
| 政策文件 | 時間 | 部門 | 主要內容 |
|---|---|---|---|
| 《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦〔2022〕19號） | 2022.05.19 | 國務院辦公廳 | 明確盤活存量資產的重點方向及方式；引導回收資金有效使用；強化政策支持、風險防控及組織保障。 |
| 《關于做好盤活存量資產擴大有效投資有關工作的通知》（發改辦投資〔2022〕561號） | 2022.06.19 | 國家發展改革委辦公廳 | 提出8方面具體要求：建立協調機制、建立盤活存量資產臺賬、靈活采取多種方式盤活不同類型存量資產、推動落實盤活條件、加快回收資金使用、加大配套政策支持力度、開展試點示范、加強宣傳引導和督促激勵。 |
| 《關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金新購入項目申報推薦有關工作的通知》（發改辦投資〔2022〕617號） | 2022.07.07 | 提出6方面具體要求：強調充分運用新購入項目機制推動基礎設施REITs健康發展的重要意義；合理簡化新購入項目申報要求；完善新購入項目申報推薦程序；切實保障新購入項目質量；積極協調落實發行條件；引導回收資金用于新項目建設。 | |
| 《關于進一步發揮資產證券化市場功能支持企業盤活存量資產的通知》（上證函〔2022〕1011號） | 2022.06.30 | 上海證券交易所 | 大力支持符合條件的重點領域、重點區域、重點企業開展資產證券化業務，支持相關企業通過向資產支持專項計劃轉讓其合法持有的存量基礎資產發行資產支持證券，拓寬融資渠道、合理擴大有效投資、降低企業負債水平，形成存量資產和新增投資的良性循環。 |
| 關于2021年中央和地方預算執行情況與2022年中央和地方預算草案的報告 | 2022年初 | 財政部 | 健全財政支出約束機制，盤活財政存量資金和閑置資產，推進行政事業單位資產共享共用，不斷完善過緊日子的制度體系，加強落實情況評估。 |
| 《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》（財資〔2022〕124號） | 2022.10.25 | 要求加快推進行政事業單位各類國有資產盤活利用，建立健全資產盤活工作機制，通過自用、共享、調劑、出租、處置等多種方式，提升資產盤活利用效率。 | |
| 《關于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規范發展、陽光運行的通知》 | 2022.11.18 | 規范存量資產轉讓項目運作。擬采用轉讓-運營-移交（TOT）等方式盤活存量資產的項目，應具有長期穩定經營性收益，嚴格履行國有資產評估、轉讓程序，合理確定轉讓價格。TOT項目不得由本級政府實際控制的國有企業作為社會資本方搞“自我循環”，不得通過將無經營性收益的公益性資產有償轉讓或者分年安排財政資金支付資產轉讓成本等方式虛增財政收入。 | |
| 《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》（國資發產權規〔2022〕39號） | 2022.05.16 | 國務院國資委 | 共9條內容，其中涉及企業國有資產非公開交易流轉的有5條，涉及公開交易流轉的有4條，對非公開協議轉讓及無償劃轉的適用情形、審批權限及定價依據提出了新的要求。 |
| 《提高央企控股上市公司質量工作方案》 | 2022.05.27 | 要求調整盤活一批央企控股上市平臺，因企制宜制定調整計劃，2024年底前基本完成調整。支持通過吸收合并、資產重組、跨市場運作等方式盤活，或通過無償劃轉、股權轉讓等方式退出，進一步聚焦主責主業和優勢領域。 | |
| 《關于推進國有企業盤活利用存量土地有關問題的通知》 | 2022.11.24 | 自然資源部、國資委 | 規范相關工作流程及手續支持國有企業盤活利用存量土地；鼓勵國有企業以多種方式盤活利用存量土地。 |
| 啟動不動產私募投資基金試點、發布《不動產私募投資基金試點備案指引（試行）》 | 2023.02.20 | 證監會、中國證券投資基金業協會 | 圍繞盤活存量、防范風險主題，規范私募投資基金從事不動產投資業務，包括特定居住用房（存量商品住宅、保障性住房、市場化租賃住房）、商業經營用房、基礎設施項目等。 |
國有企業資產和行政事業性國有資產盤活兩條線
2、需求牽引：各級政府盤活積極性提升
隨著內外部環境發生重大變化，2022年土地財政2和房地產市場下行，減稅降費力度較大，奧密克戎疫情擾亂經濟秩序，資產盤活意義凸顯，各級政府的重視程度提升：一是契合高質量發展階段地方政府投融資模式轉變（圖2）的新形勢；二是可緩解部分國企和地方政府的債務風險和財政收支壓力；三是滿足國資國企改革發展尤其是提質增效的需求，包括優化資產布局、激發資產活力和運行效益、提升投資有效性等；四是解決穩增長、穩投資和發展難題，希望借回收資金用于新增投資建設項目3，同時吸引民營企業的參與，以推動重點項目建設和重點區域發展；五是存量資金在經歷數年盤活后，挖潛空間已較小，多地著手規范行政事業單位和國資國企的資產盤活及收益上繳，存量資產資源的盤活進入深水區。
以緩解財政收支壓力為例，盤活國有資產在收支兩端均可彌補缺口（圖4）：收入端開源，一是直接盤活沉淀資金、閑置資金，如124號文要求按照預算管理規定盤活行政事業單位貨幣形式的資產；二是可提升非稅收入（行政事業單位資產的盤活收益一般計入非稅收入項下國有資產/資源有償使用收入科目5）；三是特殊年份，財政可依歸加大國企利潤上繳比例（計入國有資本經營預算），再調入全國一般公共財政預算支撐收入；四是可通過盤活股權類資產/市值管理“輸血”地方財政，如充實社保基金、化解債務6等。支出端節流，通過提高資產使用效率、回收資金再投資等方式壓減財政支出。如行政事業系統內探索通過搭建資產管理共享平臺來盤活用好存量公物、國有企業可利用回收資金進行重點領域建設，來節約財政新增投入。
國企（非金融）和行政事業單位盤活資金如何填補財政收入缺口
那么盤活增收的空間有多大？從資產規模來看，國有企業和行政性事業單位資產盤活兩條線都具有較大挖潛空間。近年來，國有資產高速增長（圖5），匯總中央和地方情況，截至2021年底，全國國有企業（不含金融企業，下同）資產總額308.3萬億元，其中中央企業102.1萬億元，地方國有企業資產總額206.2萬億元，另外還有全國行政事業性國有資產總額54.4萬億元，總規模可觀。但其中部分資產面臨運營效率不高及市場化程度較低等問題，如有一定比例可以盤活運營或提質增效，將有效減輕財政壓力、化解地方債務風險，助力后續項目建設。據新華網報道，僅北京市初步梳理納入固定資產管理、具備盤活條件的存量資產就有約為4萬億元，延展至全國層面，盤活挖潛空間充足。
